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北京地铁16号线

浏览次数: 日期:2016年3月23日 13:50

       轨道交通是城市基础设施的重要组成部分,由于其投资额高、公益性强的特点,各城市普遍面临高速发展与资金瓶颈之间的矛盾,积极探索和实践有效的融资模式并进行科学合理的机制设计,对于城市发展轨道交通,意义重大。在国家深化投融资体制改革的大背景下,16号线项目创新采用“股权融资+特许经营”的复合型PPP模式,发挥了标杆示范作用,将推动我国基础设施投资建设的不断发展。

一、项目情况
       北京地铁16号线(以下简称“16号线”)项目是国务院首批推出的80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目之一。2015年2月8日,北京市交通委员会代表北京市政府与北京京港地铁有限公司及其三方股东草签了16号线项目《特许协议》,标志着16号线PPP项目招商工作已初步完成。项目招商工作由北京市基础设施投资有限公司(以下简称“京投公司”,北京市国有独资公司,承担北京市基础设施项目投融资、资本运营等职能)具体负责。16号线是北京市轨道交通线网规划中的中心城区南北向骨干线路,全长约50公里,项目已于2013年3月开工建设,计划于2017年12月底全线建成通车。16号线项目总投资约474亿元,继北京地铁4号线、14号线采用PPP模式引入社会资本参与地铁投资建设运营后,16号线再度采用PPP模式。与此前模式不同的是,16号线采用复合型PPP模式,首次在轨道交通项目中引入保险股权投资,采用“股权融资+特许经营”的融资模式引入社会资本,合计引资270亿元,其中:股权融资规模120亿元,特许经营融资规模150亿元。该复合型PPP模式是一次全新尝试,融资模式和资金规模都开创国内之先。北京市政府有望仅仅使用少量资本金,撬动各类社会资本270亿元,债务融资约200亿元,极大缓解政府资金压力。

二、运作模式
       北京地铁4号线、14号线项目均采用传统PPP模式,通过特许经营方式引入社会投资者,社会投资者负责部分项目的投资和一定期限的运营,通过财政补贴的方式收回投资并获得合理收益,在一定程度上缓解了政府当期出资压力,为保障轨道交通建设资金的及时供给发挥了重要作用。但是,传统PPP模式亟待创新,主要原因有:1. 轨道交通投资额高,资金需求规模大,对社会资本的出资能力要求高;2. 轨道交通运营专业性很强,潜在的社会投资者有限。
       在强劲的融资需求下,复合型PPP模式应运而生,其是指在传统PPP模式的基础上加入股权融资、EPC工程总承包、土地资源开发、成立专项投资基金等创新元素的PPP模式。
       16号线PPP项目正是在传统PPP模式的基础上加入保险资金股权融资方式,采用“股权融资+特许经营”的复合型PPP模式引入社会资本。城市轨道交通建设投资资金规模大,投资期限长,因有政府主导和支持,收益相对稳定;而保险资金开展股权融资,具有资金量大、长期性和稳定性的优势,以财务投资为主。轨道交通建设和保险股权无论从资金规模、投资期限还是收益需求等方面都高度匹配。16号线项目采用复合型PPP模式引入保险股权投资,搭建了轨道交通建设和保险股权之间的桥梁,既缓解了轨道交通建设的的融资压力,也契合了保险资金的投资需求。

三、融资结构
       16号线PPP项目从资本层面将16号线总投资按一定原则和比例分为A、B两部分,A部分通过股权融资方式引入中再资产管理股份有限公司(以下简称“中再资产”)约120亿元保险股权投资,B部分通过特许经营方式引入北京京港地铁有限公司(以下简称“京港地铁”)150亿元,合计吸引社会资本达270亿元。
1. 股权融资部分主要内容
       16号线A部分投资由16号线公司(线路公司,京投公司下属全资子公司)负责,投资金额约为324亿元,其中项目资本金约为130亿元,由股权投资人通过保险股权投资计划或其他可行方式募集资金,参与16号线公司股权投资120亿元,其余资本金由京投公司投入。
股权投资人将所持有的股权全部委托京投公司管理,股权投资人不参与16号线公司经营管理,同时股权投资人不得向第三方转让其所持有的16号线公司股权。股权投资期不超过20年,期末,京投公司按原值回购股权投资人所持16号线公司股权;股权投资期间,股权投资人以股权权益让渡对价款或其他名义获取股权投资收益。
2.特许经营部分主要内容
       中选的社会投资者京港地铁公司在建设期内负责16号线B部分工程的投资建设任务,并在30年的特许经营期内负责16号线的运营、管理以及全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新改造和追加投资,在特许经营期结束后,京港地铁公司将项目设施完好、无偿移交给16号线公司或市政府指定部门。京港地铁公司通过特许经营期间的客运票款收入、授权范围内的非票务业务经营收入、政府补贴等3种方式实现投资回收并获得合理投资收益。
        对于16号线公司负责投资建设的A部分项目,在其竣工验收后,由京港地铁公司与16号线公司签订资产租赁协议,取得其资产使用权。

四、融资模式和机制创新
       设计针对性融资模式,吸引不同特性社会投资者。不同社会投资者在利益诉求和风险承担意愿等方面具有不同特性,16号线复合型PPP模式区分了投资者特性并针对性设计出相应融资模式。股权投资人倾向于获取稳定收益,不愿意参与建设、运营环节,不愿意过多承担风险,对投资回报率的要求较低;地铁运营商愿意参与建设、运营,愿意承担建设、运营风险,相应对投资回报率的要求较高。16号线PPP项目采用“股权融资+特许经营”的复合型PPP模式引入社会资本:股权投资人将所持有的16号线公司股权全部委托京投公司管理,不参与16号线公司的经营管理。从股权结构看,股权投资人虽是16号线公司绝对大股东,但实质上仅为财务投资人,不承担建设和运营风险,投资回报率要求较低;而地铁运营商作为特许经营部分的社会投资者愿意参与建设、运营,愿意承担建设、运营风险,相应投资回报率要求高于股权投资人。16号线复合型PPP模式的设计充分遵循了风险和收益相匹配的原则,有利于调动不同社会投资者的积极性,为顺利引入较大规模社会资本提供了基础。
       区分风险特征,设置合理、灵活的风险分担机制。合理、灵活的风险分担机制是PPP融资模式创新的保障。对于16号线复合型PPP模式,京投公司在对风险进行识别和梳理,以及对风险特征进行区分的基础上,特研究提出以下风险分担原则供行业参考借鉴:(1)风险由对其最有控制力的一方承担,降低风险发生概率和风险控制成本;(2)承担的风险程度与所获得收益相匹配,有效调动风险承担方的积极性;(3)承担的风险要有上限,避免一方承担过多风险。相应风险处置方法于特许协议中落实。
       调整投资控制方法,确保资金足额到位。地铁4号线以工程量为基础划分B部分投资,社会投资者完成了B部分的工程量即认定为完成了46亿元的工程投资。社会投资者在投资过程中可能出现节省投资的现象,相应提高收益水平。地铁16号线在吸收4号线经验的基础上,调整了投资控制的方法,以实际资金投资为基础划分B部分投资,由京投公司委托专业公司控制预算的执行,实际资金投资以最终的审计为准,多退少补。市政府授权京投公司组织实施B部分竣工审计,对特许经营者B部分150亿元投资构成进行审计和确认,通过上述机制的安排,确保引入150 亿元社会资本足额投入到位。
       提前谋划PPP招商,促进建设和运营有效衔接。16号线复合型PPP模式招商工作开始时间较早,项目开始招商时,工程初步设计和设备招标尚未完成,社会投资者有机会介入前期工作,参与工程初步设计和设备招标工作,有利于建设和运营的有效衔接,有利于建设水平和运营水平的提高。
       16号线项目是国内首次采用“股权融资+特许经营”投融资模式融资建设的大型城市轨道交通项目,其复合型PPP投融资方式给我国基础设施投资建设提供了新的参考样本。
 

所属类别: 案例解读

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